上海城市生活垃圾分类管理难点与对策研究

　　自2011年以来，上海推进以干湿分类为基础的“2 X”的居民生活垃圾分类已经7年。垃圾分类的试点小区从最初的100个扩大到如今的1万多个居住区，500多万户家庭，日均约2400吨湿垃圾经分类得到了资源化再利用，全市生活垃圾从2011年日均焚烧、填埋18902吨下降到2016年的16491吨。可以说上海的生活垃圾分类工作推进迅速、垃圾减量成效较显著，但是这些分类减量的成果大多源自于社区雇佣的保洁员对垃圾进行的二次分拣。居民实际的分类参与率和分类正确率都比较低，这使得政府推进垃圾分类的成本居高不下，成为上海生活垃圾分类持续推进的现实障碍。

　　垃圾分类是一项系统工程，这已经成为一种共识。但是系统性对垃圾分类管理的核心价值及其难度在上海实际推进生活垃圾分类的过程中并没有引起足够的重视，这使得上海的居民垃圾分类呈现出许多内在的矛盾与冲突。

　　首先是居民垃圾分类的“名不正言不顺”。垃圾分类作为一项需要全民参与的活动，没有法律层面对居民垃圾分类责任的界定和落实责任的强制措施，导致社区基层组织在动员组织居民方面“名不正言不顺”，缺乏真正的监督管理居民垃圾分类的能力，不敢“动真格”。这就使得垃圾分类的参与者只停留在一部分社区活动的积极分子和对绿色账户积分感兴趣的居民，而大部分居民的参与难以保障，甚至因“劣币驱良币”的问题，社区垃圾分类质量难以保证。

　　另一方面，由于垃圾分类主体责任界定的缺失，环卫部门难以真正对不分类或者分类不到位的社区甚至居民采取有效的强制措施，这就引起了系统的第二个问题，即社区垃圾分类质量与分类收运标准的矛盾。垃圾分类一直身陷“混合收运”的社会舆论，不仅是因为分类运输能力无法匹配分类试点小区扩张速度，导致“先分后并”的现象，也是因为分类运输难以做到“名实相符”，这与政府在服务采购的作业定额核算上的难题有关。当前的分类运输只能做到以干湿垃圾桶为标准用不同车辆分别运输，而不是以垃圾分类内容与质量为标准。而后者的实现显然需要依托对社区居民垃圾分类主体责任的清晰界定和环卫作业单位对社区垃圾分类质量的监管能力。

　　在这种情况下，为了保证垃圾分类减量目标的实现，社区往往过度依赖保洁员对垃圾的二次分拣，但这又偏离了对居民源头分类的路径选择，形成恶性循环。而政府对二次分拣的补贴，不仅是对居民作为垃圾分类责任主体的扭曲，而且使垃圾分类的运行成本居高不下。与此类似的是“绿色账户”对居民的有限物质激励与居民垃圾分类责任意识培育之间的矛盾。

　　最后是垃圾分类处置能力不足与综合利用体系不健全，加上试点小区铺开过于快速，使得系统不配套的这些矛盾被不断放大，甚至成为社会的固化印象，认为上海尚不具备垃圾分类的条件。

　　可以说，上海生活垃圾分类存在的问题实际上是一系列连锁反应和相互影响的过程。某个环节的不足在系统的影响下，会导致其他环节的无法作为或者作为无效。

　　因此，系统性是生活垃圾分类的核心与难点。垃圾分类某个环节的成功不是真正的成功，只有系统的成功才是真正的成功；仅有政府不计成本的投入也不可能成功，只有政府、市场、社会各方主体协同配合使得系统能在较低成本有效运行才是可持续的成功。

　　从其他世界特大型城市垃圾分类管理的经验来看，东京以及日本其他城市的垃圾分类大多是依靠国家在关键和普遍问题上的制度供给结合地方自治实现的。台北的垃圾分类模式则是自上而下推进垃圾分类模式的典型，以系统的细致的制度设计和严格的惩罚机制作为保障。

　　从东京台北等世界特大型城市的垃圾分类管理经验，结合上海生活垃圾分类存在的问题，可以认为造成上海生活垃圾分类管理系统性难题的根源来自两方面。一是上海垃圾分类试点的推进机制，二是对垃圾分类的定位偏差。

　　2011年以来上海开始推进的新一轮居民生活垃圾分类减量工作，采取的是各区县同步推进试点小区分类减量，并期望通过区县、街镇层面的实践，摸索出可复制推广的模式和方案，再由点到线到面推进。因此，可以认为，上海的生活垃圾分类采取的是自上而下和自下而上结合的推进机制，但上海的生活垃圾分类不管是自上而下还是自下而上都是不彻底的，具有先天性缺陷。

　　垃圾分类的自上而下推进需要依靠对垃圾分类的系统的顶层设计和实施方案，而上海垃圾分类的自上而下推进，更多的是体现为提供分类标准、分类设施、分类的财政补贴，缺乏在提供普遍性问题的解决方案上的制度设计以及对垃圾分类各利益相关主体的权利责任界定和落实这些内容的制度，甚至某些补贴政策在一定程度上偏离了居民垃圾源头分类的初衷，导致自相矛盾。加上作为主管单位的环卫部门在组织动员社区层面缺乏能力，而现有垃圾分类减量的管理工作依据的是部门规章，对环卫主管部门以外的其他部门的约束能力有限，部门难以协同，制度执行力不足，使得自上而下的推进难以真正实现。

　　另一方面，自下而上的推进垃圾分类需要强大的自治基础。而在上海，区县政府并没有自治能力，居民也没有自治的传统，在顶层制度供给不足的情况，基层政府部门缺乏真正的能动性和可作为空间，很难自下而上地形成真正的可推广的垃圾分类模式，这也是为什么当前上海确实有些社区的垃圾分类做的很好，但是却难以复制推广的原因。加上由点到线到面的推进方式，特别是过于注重垃圾分类试点小区的面上推广，导致垃圾分类不同环节难以实现有效衔接与配合，甚至出现不同环节互相掣肘，不仅使运行成本居高不下，而且使得居民垃圾分类的导向游移。

　　除了推进机制的问题之外，上海垃圾分类系统性问题更深层次的原因在于定位的偏差。将垃圾分类定位于城市环境管理问题，并由市容环卫部门主导推进，是对垃圾分类的社会价值以及对其实践难度的认识不足。

　　事实上，不同于日本、台湾等发达社会，垃圾分类在中国、在上海不是一个简单的环境问题或是管理问题，而是一个治理问题，是一个政府、市场、社会协同治理的问题。发达国家和地区具有良好的社会治理基础，而我国当前正处于转型期，社会发展严重滞后，传统的社会规则被打破，新的社会规则又没有普及，而在高速经济增长背景下，居民的拜金主义和对公共事务的漠不关心，以及严重缺乏组织化都是推进垃圾分类的现实障碍。这是我国与发达国家和地区推进垃圾分类之间的本质差别。

　　因此，虽然环境目标是垃圾分类的重要目标维度，但是，对于上海来说，垃圾分类的社会意义远大于其环境意义，而这部分社会意义的捕获需要依靠并保障垃圾分类过程的居民参与。因此，需要认识到上海在推进垃圾分类过程中还承担着特殊的功能，即重新组织社会，培育现代公民。而这既是上海生活垃圾分类需要承担的特殊使命，也是上海生活垃圾分类的必由之路。

　　基于上述分析，本研究提出了系统优化上海城市垃圾分类管理的建议。一是对居民垃圾分类的强制性法律义务的界定，并利用差别化的垃圾收费制度强制落实居民的垃圾分类责任。二是从城市生态文明建设的角度重新定位垃圾分类并配置资源，围绕社区自治能力培育推进社区垃圾分类，捕获垃圾分类的社会价值。三是基于系统的角度重新细致地研究生活垃圾的居民源头分类走到哪一步，以形成能促进居民参与并实现有效监管的社区垃圾分类。四是对分类收运环节的服务转型与赋权。五是以“末端带前端”，以区域整体测试并有序推进居民垃圾分类。六是将全成本核算纳入城市垃圾分类管理的决策程序。

作者：admin

分类垃圾-环境保护从分类垃圾做起! 站点 QQ交谈